PARECER 

COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA EXPEDIR AUTORIZAÇÃO DE REFORMA DE CONSTRUÇÃO EM TERRENOS DE MARINHA QUE JÁ POSSUEM INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO – RIP

Relatório

Trata-se o expediente de consulta referente à possibilidade do Município de Ilhabela expedir alvará autorizando a construção em terreno de marinha que já encontra-se regular perante a Secretaria do Patrimônio da União, em regime de ocupação, com número de Registro Imobiliário Patrimonial (RIP): (….), no nome de (….).

Igualmente, por via reversa se indaga se existe a necessidade jurídica de a União Federal proceder a elaboração de certidão autorizativa de reforma de construção em terrenos de marinha já legalmente ocupado, com o respectivo número de Registro Imobiliário Patrimonial (RIP).

Fundamentação

Rege a matéria, regime de ocupação em terrenos de marinha, a Lei Federal 9.636 de 15 de maio de 1998, com os acréscimos e alterações dados pela Lei Federal nº 11.481, de 2007. O referido diploma legal federal – Lei 9.636 de 1998 – dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União Federal.

Também, o Decreto-Lei 9.760 de 1946, com diversas alterações legislativas posteriores, dispõe sobre os bens imóveis da União Federal. O artigo 1º, deste Decreto-Lei, prescreve: Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União: a) os terrenos de marinha e seus acrescidos. Já a Constituição Federal de 1988 recepcionou esta matéria de grande interesse nacional, igualmente prescrevendo que são bens da União Federal os Terrenos de Marinha. 

A legal e legítima ocupação em terrenos de marinha ocorre mediante a inscrição do ocupante, após regular processo administrativo que tramita na Secretaria do Patrimônio da União do Estado de localidade do imóvel.

O artigo 7º, caput, da Lei 9.636 de 15 de maio de 1998 é cristalino em afirmar que a inscrição de ocupação a cargo da Secretaria do Patrimônio da União é ato administrativo que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, inclusive, no respectivo parágrafo primeiro, veda a inscrição de ocupante que não comprove tal requisito.

Art. 7º  A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1º É vedada a inscrição de ocupação sem a comprovação do efetivo aproveitamento de que trata o caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

Especialmente sobre a demarcação e o procedimento administrativo necessário para a inscrição de ocupação existem referencias legais de suma importância, como são os artigos 9º a 14 do Decreto-Lei 9.760 de 1946, aludido. Para elucidação, no que importa ao presente parecer, a seguir transcreve-se os artigos 9º, 10, 11 e 13 do aludido Decreto-Lei.

Art. 9º É da competência do Serviço do Patrimônio da União (S.P.U.) a determinação da posição das linhas do preamar médio do ano de 1831 e da média das enchentes ordinárias.

Art. 10. A determinação será feita à vista de documentos e plantas de autenticidade irrecusável, relativos àquele ano, ou, quando não obtidos, a época que do mesmo se aproxime.

Art. 11.  Para a realização da demarcação, a SPU convidará os interessados, por edital, para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofereçam a estudo plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcando. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)      (Vide ADI)

Art. 13. De posse desses e outros documentos, que se esforçará por obter, e após a realização dos trabalhos topográficos que se fizerem necessários, o Chefe do órgão local do S. P. U. determinará a posição da linha em despacho de que, por edital com o prazo de 10 (dez) dias, dará ciência aos interessados para oferecimento de quaisquer impugnações.

Parágrafo único. Tomando conhecimento das impugnações porventura apresentadas, a autoridade a que se refere este artigo reexaminará o assunto, e, se confirmar a sua decisão, recorrerá ex-offício para o Diretor do S. P. U., sem prejuízo do recurso da parte interessada.

Conforme visto estes artigos citados acima prescrevem o procedimento administrativo de demarcação, o qual fornece o direito do contraditório ao interessado e possibilita à União Federal definir os limites legais da ocupação.

Pelos preceptivos legais que regem a matéria, o regime de ocupação em terrenos de marinha envolve necessariamente posse pretérita do interessado, com a comprovação de efetiva ocupação, que haveria de comprovar-se por todos os meios legítimos, tais quais, plantações, construções de residências, de área de lazer, construções de estrutura náuticas, dentre diversas outras possibilidades, desde que caracterizem, de fato, nítida intenção do ocupante possuir com proveito.

Além disso, o regime de ocupação em terrenos de marinha é tema jurídico de estrita e necessária ligação com o instituto jurídico da posse. Quem ocupa um terreno de marinha lhe tem a posse e, essa, como bem lembra o renomado jurista brasileiro Caio Mário da Silva Pereira, constitui-se de dois elementos essenciais. Assim, as palavras de Caio Mário: “Dois elementos estão presentes em qualquer posse: uma coisa, e uma vontade, que sobre ela se exerce. Estes elementos, material e anímico, hão de estar sempre conjugados, e, sem a sua presença conjunta, nenhuma posse há.”

Os elementos coisa e vontade, do direito possessório, se consubstanciam no efetivo aproveitamento e deverão estar presentes quando da regularização administrativa, com a respectiva inscrição de ocupação junto à SPU.

Para o regime de ocupação em terrenos de marinha as normas federais tiveram o condão de prever o efetivo aproveitamento como condição de regular inscrição patrimonial, no nome do interessado (ocupante/possuidor), junto à Secretaria do Patrimônio da União (SPU).

É bom frisar que, após a edição da Lei Federal 9.636 de 1998 o efetivo aproveitamento passou a ser requisito para a inscrição patrimonial em nome do ocupante. Assim, antes de comprovado o efetivo aproveitamento não pode existir autorização administrativa de ocupação.

Ainda, deve-se observar que todas as legislações federais de regência do tema terrenos de marinha são omissas em relação a expedição de licenças de construção, reforma, ampliação ou demolição. Não trazem tratamento para a matéria em âmbito federal.

O que a legislação federal faz é cuidar da relação jurídica a ser estabelecida pelos interessados com a União Federal no que se refere aos terrenos de marinha. Ou seja, trata especialmente de: Inscrição de Ocupação, Aforamento, Cessão, Permissão de Uso, Concessão de Uso especial para fins de moradia, Transferências etc.

O Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) é o momento conclusivo do procedimento administrativo federal de inscrição de ocupação. Esse visa legitimar o ocupante, que cumpriu com todos os requisitos legais. Assim, após a inscrição de ocupação, o ocupante passa a ter relação jurídica com a União Federal, sendo sujeito, ainda, as cobranças das taxas, como as taxas de ocupação e o laudêmio.

É sabido que o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP), a cargo da União Federal, trata-se de uma autorização administrativa de ocupação, sendo a conceituação de autorização administrativa, nas próprias palavras do ilustre administrativista Hely Lopes Meirelles, o que “torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração, tais como o uso especial de bem público, (….)”.

Ora, se a intenção das normas federais que regem a matéria era estabelecer que a inscrição de ocupação só ocorre com a comprovação do efetivo aproveitamento pelo interessado, esta comprovação poderia depender, por óbvio, até de procedimentos urbanísticos municipais, ou seja, de atos administrativos negociais do município, tais como alvarás de construção e outros correlatos, que ficariam no atrelamento de serem rechaçados pela União Federal, se o caso, em processo administrativo de inscrição de ocupação.

Agora, o que haveria de dizer-se da ocupação consolidada legalmente por um Registro Imobiliário Patrimonial (RIP)? Ainda haveria a necessidade de a União Federal autorizar a construção ou reforma após já autorizada a ocupação pelo órgão federal, ou tal autorização seria tema próprio aos quadrantes da atuação pública municipal?

Voltando aos termos da Constituição da República Federativa do Brasil. Esta estabelece a competência do Município em matéria urbanística. Assim é o inciso VIII do artigo 30, verbis: Art. 30. Compete aos Municípios: VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.

  Igualmente, o artigo 182, caput trata da competência municipal em matéria urbanística: Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

À União Federal caberá estabelecer normas de diretrizes gerais, nos termos do artigo 21, inciso IX e XX da Constituição Federal de 1988. Conforme anota José Afonso da Silva em consagrado estudo sobre o Direito Urbanístico: “as normas só podem ser consideradas gerais se não invadirem área de estrita competência estadual e municipal”.

Em relação à temática da urbanização e controle dos espaços municipais a competência constitucional é dada, ipsis litteris, ao Município. Além dos citados artigos 30, inciso VIII e caput e 182, da Constituição Federal de 1988, o §1º deste último artigo constitucional estabelece que o Plano Diretor é o Instrumento de política de desenvolvimento e de expansão urbana nos Municípios com mais de vinte mil habitantes.

Assevera o renomado constitucionalista José Afonso da Silva: “A função urbanística, em sua atuação mais concreta e eficaz, como temos dito, é exercida no nível municipal. Foi aí que nasceram os planos de desenvolvimento urbano, em forma de planos diretores, que estabeleciam regras para o desenvolvimento físico das cidades, vilas e outros núcleos urbanos do Município.” 

O Plano Diretor do Município de Ilhabela é a Lei nº. 421/2006.

Para ser traçado se o Município de Ilhabela teria ou não competência para expedir alvará de construção ou reforma em terrenos de marinha deve-se ir, igualmente, aos textos da lei infraconstitucional. O artigo 3º, inciso XX da referida Lei municipal define o impacto urbanístico:

XX – impacto urbanístico – Impacto causado por uma intervenção em área urbana, tanto do ponto de vista físico/funcional, paisagem urbana, redes de infraestrutura, circulação e transportes como do ponto de vista sociocultural.

Igualmente, o Plano Diretor do Município de Ilhabela, no respectivo artigo 4º, define os princípios da promoção do desenvolvimento sustentável, dentre eles: VII) a articulação das estratégias de desenvolvimento do município no contexto regional do litoral norte do Estado de São Paulo. 

Relacionando-se a temática da urbanização no Município de Ilhabela também é o artigo 5°, caput e incisos I e II:

Art. 5º – O Plano Diretor de Desenvolvimento Socioambiental de Ilhabela (PDDSA-Ilhabela) compreende oito estratégias que incorporam as políticas, programas e projetos públicos ou privados, que serão adotadas como instrumentos para garantir e promover um equilíbrio entre as possibilidades naturais do arquipélago e as necessidades humanas de moradia, saneamento básico, segurança, alimentação, transporte, lazer, cultura, educação e saúde.

I) Estratégia de Estruturação Urbana;

II) Estratégia do Ordenamento Territorial e Modelo de Cidade;

Já o artigo 6º, caput, incisos IX, X, XI e XII e o artigo 7º, inciso III e IV do referido Plano Diretor é norma de estreita relação aos espaços em terreno de marinha, à urbanização do litoral, dando a entender, por isto, a plena autonomia dos Municípios para tratarem de normas de construção nestes locais públicos de pertencimento da União Federal:

Art. 6º – A Estratégia de Estruturação Urbana compreende a organização do espaço na cidade e dos fluxos entre as diferentes tipologias de bairros com as seguintes diretrizes:

IX) garantir ao uso público as áreas públicas como praias, costões, calçadas e praças;

X) garantir a visibilidade cênica pública e a ambiência da paisagem ao longo da rodovia SP-131;

XI) regulamentar os empreendimentos residenciais multifamiliares, tornando-os compatíveis com as zonas ecológico-econômica que ocupam;

XII) garantir a integração do município à proposta de macrozoneamento do Litoral Norte do Estado de São Paulo.

Art. 7º – O Modelo Espacial de cidade é definido para todo o território do Município de Ilhabela e corresponde ao conjunto das diretrizes de desenvolvimento que considere:

III) a densificação controlada de alguns bairros, associada à perspectiva de otimização e racionalização dos custos de produção do município, assim como as restrições impostas pelas condições ambientais;

IV) o reconhecimento da cidade informal, através de uma política que envolva o interesse social de todos os moradores ilhéus;

Ainda, trata, em especial, das questões urbanísticas do Município de Ilhabela a Lei Municipal n.º 98/80, Lei que dispõe sobre o patrimônio turístico, a proteção ambiental e o parcelamento, uso e ocupação do solo.

Dentre diversos comandos legais que versam sobre a construção e a reforma no Município de Ilhabela, o artigo 6º e 7º do diploma legal supracitado estabelece como competência municipal o tema da ocupação do território, inclusive no que diz respeito ao lazer. Além disso, construções e reformas são referidas no artigo 7º. Este é expresso em afirmar que “as obras de construção, reforma e congêneres, no município de Ilhabela estão sujeitas” as regras normativas municipais.

Artigo 6º – Esta lei estabelece normas para ordenar e disciplinar a ocupação do território do município de Ilhabela e impedir a degradação do meio físico e ambiental, com o objetivo de preservar e valorizar os recursos naturais, garantindo seu uso adequado e racional por parte de todos. 

Parágrafo único – O lazer, o repouso e o aspecto cênico das paisagens, serão sempre enfocados como um processo dinâmico, integrado ao dia-a-dia dos habitantes e freqüentadores da Estância.

Artigo 7º – O desfrute do meio ambiente, as iniciativas de loteamento, desmembramento e parcelamento do solo e as obras de construção, reforma e congêneres, no município de Ilhabela, estão sujeitas às formalidades, gabaritos, limitações, restrições e às disposições de uso, ocupação e utilização estabelecidos na presente lei.

As leis infraconstitucionais que foram citadas, consignam o que já consta asseverado no campo jurídico: a competência para definir padrões de urbanização é constitucionalmente dada ao Município! Assim, novamente José Afonso da Silva:

“A qualificação do solo como urbano é função dos planos e normas urbanísticos, que lhe fixam o destino urbanístico a que fica vinculado o proprietário. O solo passa a ter qualificação urbana quando ordenado para cumprir destino urbanístico, especialmente a edificabilidade e a vialidade (de viário) – que não são, por natureza, qualidades do solo. Essa qualificação é função das normas urbanísticas que lhe fixam o destino urbanístico, a que fica vinculado o proprietário. Esse destino consiste primordialmente na ordenação do terreno e na sua predeterminação a uma das funções do urbanismo.” 

Nesse diapasão, tem-se que os fundamentos para a resolução do tema posto sobre análise estão na topografia normativa constitucional das competências materiais do Município. Estas foram realizadas na sua essência pelo Plano Diretor do Município de Ilhabela e pelas outras normas infraconstitucionais municipais que tratam da urbanização, em especial da licença para construção, reforma, ampliação ou demolição.

É cediço consignar que as próprias áreas não edificáveis ou as non aedificandi estão no campo da competência municipal. Assim, caso determinada área não seja passível de política urbana de edificações ou, igualmente, seja uma área non aedificandi, é justamente a legislação municipal que trará o regramento destas questões de ordem urbanística.

Conclusão

Concluindo-se a presente consulta sobre se o ente político municipal é aquele que detém a atribuição para expedir alvará de construção, reforma ou ampliação em terrenos de marinha, o qual já encontra-se devidamente ocupado, com autorização expressa da SPU (RIP), ou devida licença para construir, reformar e ampliar haveria de, mesmo em terrenos de marinha legalizados, sob o manto da tributação federal e com número de RIP, ser expedida pela União Federal, entendemos pela competência municipal.

Na medida em que as normas constitucionais estabelecem a competência do Município para tratar das questões de urbanização e, assim, expedir alvará de construção. Igualmente, na medida em que a União Federal já expediu à autorização para ocupação e tem meios legais de cassá-la se a ocupação não estiver dentro dos parâmetros legais federais e, por fim, na mesma medida em que a União não tem normatização legal para a específica expedição de alvará de construção ou reforma em terrenos de marinha, não haveria outra de ser a conclusão senão pela desnecessidade de ouvir a União Federal sobre a reforma ou a ampliação de imóvel, em terrenos de marinha, já legalmente ocupados.

Concluímos, portanto, que no presente caso, não cabe à União Federal manifestar-se sobre a reforma ou ampliação da construção do imóvel do consulente, em terreno de marinha, que já possui número de RIP desde 1989, no Município de Ilhabela.

O consulente já está autorizado legalmente a ocupar o imóvel da União Federal, sendo que se encontra regularmente inscrito, após regular processo administrativo que tramitou neste ente político e gerou número de Inscrição. Desta forma, a autorização administrativa já foi concedida pela União Federal, quando essa, por ato administrativo, emitiu o RIP, tratando-se o tema, colocado sob consulta, de interesse e competência exclusiva da atuação municipal, ente político competente para expedir alvarás relativos à urbanização.

Assim, para finalizar, entendemos que cabe ao Município de Ilhabela a expedição do alvará de construção, reforma ou ampliação, independentemente de manifestação da União Federal, em conformidade com a legislação Municipal e com a competência fixada no artigo 30, inciso VIII da Constituição Federal.

Eis os termos do parecer.

São Paulo, 26 de agosto de 2013.

Marcelo Gomes Franco Grillo